据《澎湃新闻》20204年3月29日“观音山国家森林公园：探索中国民营经济的发展路径”文章，民营旅游企业——观音山森林公园在申报国家级森林公园的过程中曾遭地方部门拒绝，引发矛盾，面临经营困境。

观音山国家森林公园是东莞经济的一面旗帜

在“中国东莞政府门户网站”-“走进东莞”-“图景”栏目中，挂着“广东观音山国家森林公园”的巨幅宣传照片，显示出东莞市人民政府对观音山国家森林公园这家国内唯一的民营旅游企业的认可。

作为中国首家民营国家森林公园，观音山在粤港澳大湾区的文旅行业中占有重要的一席之位。仅在刚刚过去的元旦、春节双节期间，观音山公园就借势连续举办了诸多丰富多彩的文化活动，频繁刷爆互联网各媒体平台，吸引各地游客慕名前去打卡互动。

可以看出，观音山森林公园经过多年探索和积累，各类文创活动层出不穷，现已不止于仅仅依托于几个重大节日进行展现，而是完全实现了全年常态化的运营：健康文化节、全国书法艺术大展、全国散文大赛、全国诗歌节、百场文艺汇演、长跑大赛、相亲活动等，彰显了十足的文化魅力，备受各大媒体推崇，也成为竞相报道的焦点。

显而易见，观音山已完成从“门票经济”向“旅游经济”过渡的发展目标，正在成为东莞从“世界工厂”向“新经济”进行转型的行业引擎与载体。

就是这样一家民营旅游“门户”企业，在繁华的背后却有着令人扼腕叹息的隐痛：个别官员为了抢夺观音山公园的经营权和财产，多年来持续受到地方土政策的各种花式打压，不得不忍辱负重，艰难前行。如此对待治下民营企业的正常发展要求，敢于“壮士断腕”，东莞市有关部门的“勇气”和理由从何而来？

拒绝民营观音山森林公园申报国家级

2005年初，景区创始人黄淦波为观音山申报国家级森林公园，曾先后多次向东莞市林业局和企业所在的樟木头镇政府报送材料，寻求支持，但都遭到拒绝——不论从行业管理还是行政级别两方面观察，观音山森林公园的行为既符合法定程序，也给足了相关部门面子，但无法得到支持，无奈之下，只好直接向省林业局申报，得到核准并上报。2005年12月，由原国家林业局颁发了“准予设立观音山国家级森林公园”许可证书。

可惜的是，这个国家最高林业主管部门的行政许可，到了地方却得不到认可——樟木头镇政府以未得到镇政府和市林业局的批准为由向国家林业局申诉，要求取消观音山国家森林公园的称号和现有经营公司的权益，这在全中国所有的国家级森林公园中独此一例，同时，东莞市也拒绝将森林公园纳入东莞自然保护地范畴。

根据《广东省林业局关于国家级、省级森林公园行政审批管理办法》规定，申请国家级森林公园设立、撤销、合并、改变经营范围或变更隶属关系的，应当备齐申请书和相关材料，送省林业局审查提出书面意见后，再向国家林业局提出申请。

比照国家相关规定，并未要求“逐级申报”，观音山森林公园的所谓“越级申报”行为完全合法，却也因此让有关部门觉得“伤了面子”，实际上是增加了个别官员抢夺民企财产的难度，使得森林公园持续面临一系列的经营风险。

随着事态进一步恶化，引发了关于《东莞观音山联合开发合同书》有效性的司法诉讼。这个承包合同是由黄淦波与石新村于1999年签定的，不幸被做为否定黄淦波对观音山公园的承包权和用益物权、进行釜底抽薪的诉讼凭据。直到2014年3月30日最高人民法院做出终审判决，认定《开发合同》有效，才使公园权属之争终于盖棺定论。但权在法上，权属之争仍在以多种形式持续展开。

从热辣滚烫到横眉冷对，部门负责人态度大变

迫于企业呼声和社会各方的压力，2023年4月3日，“东莞市人民政府邀约广东观音山国家森林公园就解决公园发展受限等系列问题召开工作协调会议”，在东莞市政府主楼16B会议室召开。

会议集中围绕自然保护地划入方案优化、观音山历史遗留问题的解决、发展中遇到的困难和问题展开了一场“别开生面”的政企对话。会议由市政府副秘书长陈志军主持，参会人员有东莞市林业局局长安连天、樟木头镇镇长芦湛，广东观音山国家森林公园董事长黄淦波、公园管委会主任陈景玉等人。

观音山公园方面指出，公园历史遗留的问题如果不解决，现实问题的解决效果可想而知。尤其在毁林事件、违法建筑、供电受限、国家森林公园总体规划修编受阻和观音山公园是否能纳入自然保护地等系列问题上更是如此。同时表明了将一如既往保护国家森林资源、助推生态高质量发展的鲜明观点和坚定立场。

东莞市政府副秘书长陈志军（曾任东莞市城乡规划局副局长）自我介绍，是东莞市委市政府确定的“解决观音山历史遗留问题协调小组”的组长。陈组长在会议现场最震撼人心的话就是：他不一定有义务要解决历史遗留问题，能解决的就解决，不能解决，反正也是历史问题，那就留给历史。

实际上，中石油西气东输、高压线铁塔和从莞高速公路“三项工程”均由陈志军具体实施，违法穿越公园核心保护区。东莞市指定此人来解决观音山的历史问题，结果可想而知。

陈志军组长这番话，相当于从行政角度再次为观音山事件盖棺定论，这场“工作协调会”也就成为一个走过场的表态大会，不但毫无实际成果可言，反而加深了政企各方面的矛盾，使原来的历史遗留问题进一步累积了新的不互信问题。

黄淦波说：“在我1999年与石新村签订承包合同之前，当时的村领导可是想方设法找到我，央求让我接手这个滥尾项目的，没想到付出了这么多心血，公园发展壮大了，却换来现在这样的结果。我更担心的是，东莞的宏观营商环境将会因观音山事件而受到影响。”

在当地无法实现合法诉求，黄淦波于十多天后带领观音山团队北上进京，求助专家进行解读。

民营经济的《第二十条》是什么？

2023年4月15日和16日连续两天，在北京分别举办了“广东观音山国家森林公园遭遇地方不承认以及违法破坏事件”和“广东观音山国家森林公园总体规划修编遇阻事件”两场专家论证会，来自北京大学法学院、中国人民大学法学院、中国政法大学、上海交通大学凯原法学院的几位知名教授以及北京社会主义学院教授等国内相关领域权威专家参加研讨论证。

针对申报国家级森林公园遭当地拒绝、国家批准但地方长期不承认的问题，专家认为，在关于观音山国家森林公园的资格认可事宜中，确实存在着行业与地方多头管理、互不相认的事实，但这一尴尬局面并非无解，并且应该按照“地方服从中央、行政服从专业”的基本逻辑进行权重优先排序，那么就不难发现，原国家林业局森林公园管理办公室颁发的“准予设立观音山国家级森林公园”行政许可，一是具有更高等级的行政权，二是具有全国唯一的专业权威性，为此，东莞市及属下各部门，应天然具有配合执行的行政义务和责任。

法学教授强调，森林公园拥有土地林地的承包经营权，即用益物权，这作为合法物权的一种存在形式，任何人不能侵害。同时，相对于后设立的物权，原有物权拥有优先权，所以，后设立的物权不能侵害先设立的物权。而且《民法典》第246条规定的很清楚，如果干涉到不动产或者动产物权的，权利人可以要求他停止侵害，排除妨碍，消除威胁。为此，在公园经营过程中发生的侵害园区自然植被生态、私搭乱建等行为，都应尊重用益物权下的优先原则。

专家指出，《国家级森林公园管理办法》还规定，严格控制建设项目使用国家级森林公园林地，建设项目确需使用国家级森林公园林地的，应当避免或者减少对森林景观、生态以及旅游活动的影响，并依法办理林地占用、征收审核审批手续。所以，在园内大肆施工的“三大工程”（高速公路、输电线路、燃气管道），也应遵守法律法规的规定。

专家称，民营经济迫切需要《第二十条》这样的有力保障——除了现有法律法规之外，急需补强的是制约权力的社会力量和对法律的普遍信仰。在经济发达的东莞，目前已无多年积累的改革红利可啃，地方政府如果继续放任营商环境的恶化，那是对党中央、国务院权威的公然挑战。

过河拆桥，是一场零和游戏

从1999年黄淦波与石新村签定承包合同，接手这个滥尾项目独自开发运营以来，投入观音山景区的旅游开发建设费用累计超过10亿元，也终于使年游客量突破百万大关，完成了从一座荒山到“南天灵秀胜境，森林康养福地”的蜕变，俨然成为享誉中外、声名远播的旅游胜地，成为珠三角地区休闲旅游的重要目的地。为此，观音山森林公园先后被广东省林业局、旅游局评为“广东省森林生态旅游示范基地”，被联合国相关组织评为“国际生态安全旅游示范基地”，成为了全国发展森林文化旅游事业的成功典范。

但是这二十多年来，观音山也经历了太多苦难、挫折与不公正，其中最基本、最核心的问题，就是观音山公园承包方50年的用益物权得不到原签约方石新村的遵守，得不到樟木头镇、东莞市林业局和相关部门的尊重，得不到国家法律法规的基本保障。

事到如今，东莞市仍然一边利用观音山国家森林公园的强大影响力，在东莞市政府门户网上为地方形象“贴金”，一边在现实工作中不遗余力地对企业进行打压。这种两极摇摆的痉挛现象看似很矛盾，实则有其内在的统一性：既想得到观音山公园多年积累的文旅品牌收益，同时也想将观音山公园的经营权益从根本上进行“截胡”——似乎，只要收回公园的经营权和所有权，那么品牌影响力和盈利能力自然也能够大同归一。

从法治与市场的基本逻辑分析，观音山事件的发展结局并非如此简单，这种既要、又要的“两要”心理在现实中是行不通的：如果地方“壮士断腕”逆势而行，将观音山公园从自由市场经济的底色强制转变为行政管制的底色，企业赖以生存的市场创新活力和竞争力也将逐渐丧失，企业盈利能力必然同步下降。就像大多数“大锅饭”企业那样，最后消失的，不仅是观音山森林公园这样一家企业，更是东莞未来新经济所依赖的唯一引擎，是地方发展的希望和未来。

要解决行政多头管理和掺杂其中的利益纠葛，还应回到是否有利于国计民生的大局中来。东莞市只有善待民营经济，善待观音山国家森林公园，尊重国家法律法规，才能实现你好、我好、大家好的共赢局面！

过河拆桥，是一场零和游戏。