来源：《人民日报》

原标题：产权问题解析：如何平衡承包经营权与行政管理权

2024年3月2日，《青海日报》发表了一篇关于广东观音山的文章：“观音山上茉莉开”。文章称，观音山国家森林公园位于东莞市樟木头镇，占地面积600多公顷，是一片绿水青山。这片绿水青山隐藏在经济发达的珠江三角洲之中，在高楼林立的城市周围安静自在，宛如一位超脱尘世的高人，清心寡欲，展现出一种“大隐于市”的高傲。2009年，观音山国家森林公园被评为国家4A级旅游景区，森林覆盖率超过92%。踏入这片郁郁葱葱的绿水青山，仿佛穿越现实进入了梦幻的世界。

广东观音山国家森林公园位于东南沿海，却引起了遥远的青海媒体的关注，这让人有些意外。也许正是因为其“森林覆盖率超过92%”，却能在东南沿海的“世界工厂”城市群中心“大隐于市”，展现出如此巨大的认知反差，加上那雄浑壮阔、令人陶醉的景色，才引起了青海朋友们的好奇、向往，甚至有些嫉妒。

观音山国家森林公园之所以成功吸引眼球，从天时、地利、人和三个方面看来，确实独具一格，在全国范围内都是独一无二的。显然，“含着金钥匙出生”的观音山，拥有得天独厚的先天条件是非常重要的，同时也离不开开发者黄淦波多年来的努力和坚持。

每个成功者背后都有说不完的艰辛历程，黄淦波和观音山也不例外。

从诸多网络报道中我们可以得知，观音山公园自1999年之前作为一个村集体的原生山林，发展至今已成为全国知名的4A级国家森林公园。这一发展历程与中国法治社会和市场经济的逐步形成和发展相辅相成。在国家不断进步的过程中，观音山公园经历了漫长而艰难的道路，即使在签订正式承包合同的情况下，也仍然面临着各种质疑、压力和掠夺的考验。

网络上有许多关于观音山公园的讨论，尽管观点和诉求各异，但都涉及到相关各方的权益问题。这些法律层面的权益争议，在本质上可以归结为“产权”问题和概念。以此为视角，我们可以从七个方面来梳理观音山公园的产权问题。

一、土地所有权：

1、《宪法》明确规定我国的土地产权制度是公有制（包括国有和集体所有），从观音山事件来看，观音山公园的土地属于石新村（现石新社区）集体所有。虽然这与“公有、国有”的说法有所不同，但本质上仍然是公有制的弱化版本。

2、只有将这一点作为逻辑起点，我们才能理清观音山事件中的各种矛盾，这是分析观音山森林公园事件的顶层逻辑。

3、在所有的权属序列中，所有权具有最高的权重，其他各项权利均属于所有权之下。

4、根据《物权法》的规定，广东观音山国家森林公园所在的石新村（石新社区）享有使用、收益和处分的权利。

产权所有者在行使产权处分权时，应符合国家和地方的宏观政策、经济发展和民生福祉，如水土保持、生态绿化、产业开发等。反之，无论是什么主体，都应无条件遵守“所有权”这一法定最高权重。

5、村民权益：作为村集体的组成部分，村民理论上属于土地的所有者，也享有由土地衍生的各项收益。但由于是“集体”所有，个体人和权利被理论性虚化，具体的权责利一般很难落实到个人头上，即属于“名义所有制”。这一产权特征是许多产权纠纷的根源。

二、土地出租权：

土地权属的公有（集体）性质是不可改变的，由此衍生出买卖权、管理权、经营权和出租权等各项处分权。

1999年，为了实现公园的扭亏为盈和高效发展，石新村依法决定将观音山公园出租（承包）给黄淦波，委托他进行投资和经营管理。双方签订了一份50年的《开发合同》，明确了村集体授予黄淦波的权利：包括出租权项下的管理权、经营权、收益权等，以及村集体享有的收益：承包费、约定的村民福利等。

三、承包经营权：

1、观音山公园由黄淦波承包经营，承包即权利的有限转让。在此范围内，根据《民法典》、《合同法》等民法原则，承包方黄淦波及其管理团队在合同约定范围和时限内对所有言行物具有有限处分权，即“用益物权”。同时，承包方的主体人格权也应得到尊重。

2、石新社区毁约事件：

2010年2月1日，石新社区以1999年签订的《联合开发合同》未通过村民会议以及2/3以上村民的同意，违反了土地法、村民委员会组织法规定，是无效合同为由，向东莞市第三人民法院起诉黄淦波、观音山公司，请求解除双方签订的联合开发合同，并要求黄淦波归还观音山经营权及赔偿数亿元给石新社区。

三个月后，黄淦波向广东省高院反诉石新社区，认为双方合作期间观音山景区遭到石新社区的恶意侵害，请求法院判决石新社区停止侵害，继续履行合同并赔偿高达3亿多元的损失。

2012年11月22日，广东省高级人民法院判决黄淦波继续经营观音山，并驳回了黄的其他诉讼请求。

3、最高法盖棺定论：

石新社区未达目的，随后向最高人民法院提起诉讼，强力制造诉讼“马拉松”。

2014年3月30日，最高法院做出终审判决，认定《开发合同》有效。

判决书中明确指出：村民会议及做出决议是石新村的份内责任，自己不尽责，而将责任推给承包人，有违公平合理的原则，且在公园已成形后才提出，更失公允。

广东高院的判决结果说明，在《开发合同》有效前提下，黄淦波的承包经营权是合法且受保护的，其权重是高于石新社区在《开发合同》让度后的所有权的。

4、需要注意的是，外来港籍人士“成功落地”观音山，私建22栋别墅，是由于东莞市政府无视黄淦波和观音山公园的承包经营权，违规发放土地使用证所致。

四、运营收益权：

根据权责利对等原则，合同同时衍生出承包方的相关权利，包括经营活动中产生的收入、利润和品牌社会影响力等各项收益。

投资与收益成正比，但风险同样存在。长期且大量的资本投入和智慧投入，让黄淦波有了合法收益，理应得到社会认可和尊重，而非歧视或仇视。

五、行政管理权与行业管理权：

1、行政管理权是与土地所有权、土地出租权、承包经营权平级的一项次级权利，它体现为行政层面的公共管理权力，由各级行政管理部门行使监督、管理、指导、审批权，主要侧重于地方社会经济发展的整体规划，如制定发展规划、协调部门管理、执行上级行政和行业部门政策规定。

观音山事件涉及的行政管理权力部门，主要是从东莞市政府到樟木头镇、石新村（社区）三级。

2、行业管理权是与土地所有权、土地出租权、承包经营权平级的一项次级权利，它体现为行业层面的公共管理权力，由各级行业管理部门行使监督、管理、指导、审批权，如制定行业性发展政策规划、资格认定等。

与观音山事件中相关的行业管理主体单位包括：国家林业和草原局、东莞市林业局等。

3、行政管理权与行业管理权的关系，理论上应按照“地方服从中央、行政服从专业”的原则处理地方事务。然而，现实中，当平级行政与行业部门出现分歧时，往往是拥有地方实权的行政权胜出。在观音山事件中，即使是一级省林业局的意见，到了地方也只能是建议和协商，被人为降格为建议权，而《森林法》等法律则被弱化为无强制性，失去了法律文本的意义。此外，在同级行业管理权中，往往是地方重视的部门胜出。如电力强于林业。这是顶层设计的缺陷。

4、从一般法律权重上看，石新村集体拥有观音山的所有权，其所有权重理应大于各级行政和行业管理权重，这是石新村（社区）与各行业和行政部门的位次关系。

但现实是，由于行政级别较低，石新村集体往往不得不屈从于上级行政权和行业管理权，所有权被无限消解。这是产权所有制带来的无解矛盾。

5、行政管理和行业管理是两套不同的管理体系，它们各有自己的职责和权力，但在实践中往往出现各自为政、互不服气的内卷现象。然而，官员任命权，即领导负责制才是核心竞争力。

六、市场（民营）企业与国有垄断企业：

1、观音山森林公园作为典型的市场经济主体，是一家弱势的民营企业。与之相比，与观音山存在矛盾纠纷的“三项工程”（西气东输、从莞高速、高压电网）所属企业及其背后的行业管理部门，则具备行业管理+国有垄断企业的特点。

2、这些国有垄断企业在法律上虽然是与观音山平等的行业主体，但在实际运作中，由于背靠行业管理部门，它们实际上扮演了“裁判员+运动员”的双重角色。行业管理权与行政管理权的结合，以及受制于行政管理权的司法权，导致管理与市场主体的界限模糊，法治公平成为理论上的空谈。

七、承包经营权与行业（行政）管理权：

1、尽管石新村的行政级别最低，但它仍然是合同的一方，同时“身兼二职”。在《开发合同》签订后，首先，石新村原有的行政管理权应服从于土地所有权的不变，其次，其原有的所有权应服从于合同约定的承包经营权。

2、在依法治国的时代，上级管理部门绝不能介入运行主体（如企业、特指民营企业）的具体微观事务，不能干涉企业的正常经营，更不能与企争利。否则，管理权重位阶再高，“一管到底”的做法也属于行政违法。

3、结论：在观音山事件中，承包经营权是最高权重。

通过对各利益主体关系的分析，我们可以得出以下结论：无论是石新村、各行业和行政部门，还是村民个人和外籍人士，都应承认并尊重黄淦波（观音山公园）的承包经营权，在此基础上开展管理规划、平等合作等。

观音山公园事件的关系图谱揭示了当前中国民营企业生存的复杂现状：民营经济的重要性尚未得到充分认可，市场主体的地位尚未得到确立，合法产权（包括承包经营权和人身安全权）的保护仍不到位。

2024年3月26日，国家发展改革委主任郑栅洁在中国发展高层论坛2023年年会上强调，要高标准落实外资企业国民待遇。

虽然外资对中国经济发展具有重要意义，但不能忽视国内广大民营企业的发展潜力。这些企业投入成本较低，更迫切需要政策支持。

多年来，一句流行语道出了民营企业的期望：“民营企业不需要特殊政策倾斜，只需要获得像外资和国企那样的同等国民待遇。”这句话反映了民营经济在法律和政策面前应享有平等地位，这不仅是法治精神的体现，也是中国可持续发展的重要国运所系。

因此，只有解决了观音山森林公园等民营企业的国民待遇问题，如《规划》的修编、市政供电、生态林木保护等微观问题，才能为宏观的经济恢复和发展奠定坚实基础。

综合来源：新浪财经，腾讯新闻，上游新闻，澎湃新闻，红星新闻等